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【政策解读】“点状供地”迎来政策红利

发布时间:2019-06-10

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 导言

     近期,中共中央、国务院印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(下称《意见》),从构建城乡统一建设用地市场的角度,对农村土地制度改革做出了部署。其中《意见》的亮点:允许村集体在农民自愿前提下,依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。

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中央此前已出台的多项政策已有规定,农村土地集体所有的“性质”不能改变,承包地的农业“用途”不能改变,农民的“利益”要得到充分的保护,坚持宜大则大、宜小则小,不搞一刀切。

按照《意见》,在符合规划、用途管制和尊重农民意愿前提下,允许县级政府优化村庄用地布局,有效利用乡村零星分散存量建设用地,允许农村集体经营性建设用地入市或异地调整入市;允许村集体在农民自愿前提下,依法把有偿收回的闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市;允许推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市。

旅游用地问题长期受到各界重视与关注,而近两年乡村旅游项目的用地难也一直是行业热点。从事文旅项目投资的企业如果按照正常流程,用地要走“招拍挂”,且以每亩几十万元的拆旧复垦费为标准,动辄上千万。成本高、耗时长的用地指标审批程序,令项目的进度受到影响。与此同时,传统的供地方式,无法解决乡村供地、农地转用、占补平衡指标等问题,乡村文旅项目难以落地,且对资金要求往往过高,投资方望而却步。

在这种形势下,“点状供地”的土地政策应运而生。

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“点状供地”是什么?


点状供地是一种新出台的土地获取方式,点状是相对于原来的片状而言。(举个例子,如果开发商按照“片状供地”从政府手里买了一块地,面积1万㎡,容积率是2,那么开发商只能建造不超过2万㎡的建筑。)而点状供地则是将项目用地区分为永久性建设用地和生态保留用地,其中永久性建设用地建多少供多少,剩余部分可只征不转,按租赁、划拨、托管等方式供项目业主使用。通俗点说,就是在一大片土地上,用多少土地指标,算多少容积率,通过散点或者带状供给建筑用地,而其他周边土地可以通过租赁的方式获得。


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为什么要搞“点状供地”?


从现在的客观条件来看,片状供地的方式在农村操作起来困难重重。


第一,在乡村休闲项目中,传统整片式供地方式,由于项目占地较大,用地多,容积率低,政府供地紧张,以及农转用、占补平衡指标等问题,使得项目难以落地。


第二,乡村旅游项目,一般出于环境和景观营造的角度考虑,设施设计属于较小型且分散,按传统的成片用地的供给方式,会造成很大的土地浪费,对于开发商和政府双方而言,片状供地都不划算。


第三,传统供地方式对资金要求过高,而乡村旅游项目资金回报期又较长,投资方再有钱也难免感到犹豫和吃力。因此,点状供地更符合现实情况,有利于乡村休闲项目的发展。


第四,点状供地更有利于盘活土地资产。几乎每个项目都会留下“土地边角料”,点状供地可将这些土地推向市场,盘活土地再利用,释放土地管理压力,及时回笼土地成本,适当补充财政性收入。


第五,按照之前的经验来看,资本下乡的投资商,更多的是和村集体或者村民打交道、做生意,因此不可避免的出现抵押融资困难、农户毁约等问题,和村民的纠纷也常常使项目半途流产,而点状供地则通过先进行转为国有建设用地,后通过公开出让方式获取,因而所建项目具有产权,避免了和村民产生纠纷的问题,确保了项目投资的可靠性。



哪些省市出台了“点状供地”的相关政策?


2018年年初,海南省人民政府《关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》中提出,积极探索在百镇千村、共享农庄以及其他旅游项目设施建设中,主体项目周边用地保持原貌的情况下,采取分散化块、点状分布的方式“点状供地”,进一步提升土地利用的精细化、精准化、集约化程度。

2018年6月30日,浙江省人民政府办公厅发布《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》以下简称(《意见》)。《意见》中明确指出“实行点面结合、差别供地”,即开发建设项目实行项目区供地,项目区为单个地块的,按建设地块单个供地;项目区位多个地块的,按建设地块组合供地。


2018年7月27日,广东省政府出台的《广东省促进全域旅游发展实施方案》(下称《方案》),对旅游用地方面提供了政策扶持,意在解决广东在旅游用地上面临的普遍问题。这一政策的提出,既鼓励农村主动参与到旅游项目中来,又为新业态提供了用地保障。比如,民宿的建设,就可以参照这一用地政策。


2018年10月吉林省旅发委发布“冰雪令”,包含土地政策、扶持政策、奖励政策、惠民政策等7项务实举措,其中在土地政策中尤其提到,凡投资乡村旅游项目,符合各类规划的,可实现“点状供地”;凡投资文化旅游项目,可采取先租后让的方式取得土地使用权;不属于永久性建筑的项目,只要与原土地使用人协商一致后,可直接建设项目,不需办理建设用地手续。


除以上提到的省份外,安徽省、重庆市、四川省部分地区也先后出台相关政策支持“点状供地”模式的落地执行。


目前有哪些先行案例?


在政策支持的背景下,不少地区已突破性采取“点状用地”方式为休闲旅游项目落地谋出路,造就了杭州莫干山裸心堡、重庆归原小镇等一批优秀的旅游休闲项目。

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莫干山裸心堡


例如,浙江德清莫干山裸心堡项目采取“点状供地、垂直开发”的方式,将项目用地分为永久性建设用地和生态保留用地,其中永久性建设用地建多少供多少,剩余部分可以只征不转,以租赁、划拨、托管等方式供项目业主使用。裸心堡仅新增建设用地12亩,其余八成的建筑是租用当地农房改造而成,园区内的200多亩山林,从村民手中流转,保持原貌,大大节约了用地指标。

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裸心堡阳台

除了有名的莫干山裸心堡项目外,重庆武隆的“归原小镇”项目也是一个典型:项目总占地面积1163亩,实际建筑面积6.2万方,容积率0.88,建筑密度40%。项目主要包括36栋民宿建筑,其中25栋为新建民宿,11栋由原空置农房改造而来。农房改造用于山里工作室、接待中心、茶室、民宿、青年旅社和农事体验工作坊等。

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归原小镇局部节点

针对这个项目特殊性来讲,像其他旅游小镇一样,归原小镇项目前期也遭遇供地难、不符合规划、不预立项的问题,后来依据“点状用地”模式,按照项目建筑物占地面积、建筑半间距范围及必要的环境用地进行点状规划、点状报批、点状供地,不仅极大的减少了土地占用指标,解决了项目用地问题,同时减轻了投资方的资金压力。而且,被征收农房户主将农房周边的耕地、林地等分别以600元/亩·年和150元/亩·年的租金租赁给项目方,用于农事相关项目打造,租赁期为12年,农民每年获取租金收益,而当地农民也参与到归原小镇的运营和建设工作中,提供了大量了就业岗位,改善了生活居住条件。

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归原小镇室内空间

总体来看,“点状供地”是一项创新举措,也是在发展乡村旅游、盘活农村闲置房屋、促进农民增收、助推乡村振兴等方面的新尝试。至于在后续发展和执行的过程中会相继带来哪些红利或负面影响,让我们拭目以待。

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